Que deviennent réellement les recommandations des évaluations en Afrique ?

De la production de connaissances à l’institutionnalisation de l’apprentissage et de la décision publique

Résumé

L’évaluation des politiques publiques, programmes et projets occupe une place croissante dans les dispositifs contemporains de gouvernance, de redevabilité et de gestion axée sur les résultats. Pourtant, la production d’une évaluation de qualité ne garantit ni l’utilisation de ses conclusions ni la mise en œuvre effective de ses recommandations. La littérature sur l’utilisation de l’évaluation montre que l’enjeu décisif réside dans les conditions institutionnelles permettant l’appropriation des résultats, leur traduction en décisions et leur conversion en changements organisationnels ou programmatiques. Cet article propose de considérer le suivi des recommandations comme une fonction de gouvernance à part entière, articulant réponse managériale, plan d’action, responsabilité, budgétisation, suivi des effets et apprentissage institutionnel. Il soutient que la consolidation de la culture évaluative en Afrique doit désormais s’accompagner d’une institutionnalisation de l’usage de l’évaluation.Mots-clés : évaluation des politiques publiques ; recommandations ; utilisation de l’évaluation ; gestion axée sur les résultats ; apprentissage institutionnel ; redevabilité ; Afrique ; suivi-évaluation.

Introduction — L’enjeu n’est plus seulement d’évaluer, mais de faire produire des effets à l’évaluation

L’évaluation s’est progressivement affirmée comme une composante essentielle de la gouvernance publique contemporaine. Elle permet d’apprécier, selon des méthodes explicites, la pertinence, la cohérence, l’efficacité, l’efficience, l’impact et la durabilité d’une intervention. Ces six critères, révisés par le Comité d’aide au développement de l’OCDE, constituent aujourd’hui un cadre de référence majeur pour juger de la valeur d’une politique, d’un programme ou d’un projet (OCDE, 2019).

Cependant, la qualité méthodologique d’une évaluation et son utilisation institutionnelle constituent deux dimensions distinctes. Une évaluation peut être scientifiquement rigoureuse, disposer de données robustes, mobiliser une méthodologie appropriée et aboutir à des constats pertinents, sans que ses conclusions ne modifient substantiellement la décision publique.

La question centrale devient alors : que deviennent les recommandations après la validation du rapport d’évaluation ? Le problème dépasse largement l’archivage des rapports. Il concerne la capacité des institutions à transformer une information évaluative en décision, puis une décision en action mesurable.

L’OCDE souligne d’ailleurs que l’un des obstacles persistants à l’institutionnalisation de l’évaluation tient précisément à l’utilisation pratique de ses résultats dans les processus de décision publique. La Recommandation de l’OCDE sur l’évaluation des politiques publiques et son guide de mise en œuvre invitent les gouvernements à construire des institutions, des capacités et des mécanismes favorisant l’usage effectif des évaluations (OCDE, 2022 ; 2025).

Figure 1. Chaîne institutionnelle d’utilisation de l’évaluation : de la preuve à l’apprentissage.

1. L’utilisation de l’évaluation : une question scientifique ancienne, mais toujours centrale

La question de l’utilisation des évaluations occupe depuis plusieurs décennies une place importante dans la recherche évaluative. Michael Quinn Patton a notamment développé l’approche de l’« Utilization-Focused Evaluation », selon laquelle une évaluation doit être conçue en fonction d’utilisateurs identifiés et d’usages attendus, et non uniquement autour de la production d’un rapport techniquement satisfaisant (Patton, 2008).

Carol H. Weiss a montré que l’« utilisation » ne se réduit pas à l’application directe d’une recommandation. Une évaluation peut produire un usage instrumental, lorsqu’elle influence une décision précise, mais aussi un usage conceptuel lorsqu’elle modifie progressivement la compréhension d’un problème, les représentations des décideurs, les indicateurs mobilisés ou les pratiques organisationnelles (Weiss, 1998).

Cette perspective conduit à déplacer la question. Il ne suffit pas de demander si l’évaluation est techniquement bonne. Il faut aussi examiner si l’environnement institutionnel est capable d’absorber, de discuter, de prioriser et d’utiliser les connaissances produites.

2. Le rapport final n’est pas le résultat ultime de l’évaluation

Dans une approche de gestion axée sur les résultats, la remise du rapport ne devrait pas être assimilée à l’achèvement du processus évaluatif. Le rapport constitue un produit ; l’utilisation de ses conclusions constitue un processus ; l’amélioration observable de la politique ou du programme constitue, lorsque le lien peut être établi, l’un des effets recherchés.

ÉVALUATION  →  CONCLUSIONS  →  RECOMMANDATIONS  →  DÉCISION  →  ACTION  →  SUIVI  →  APPRENTISSAGE

Une rupture à n’importe quel niveau de cette chaîne réduit l’utilité potentielle de l’évaluation. Une recommandation sans décision reste une proposition ; une décision sans responsable reste une intention ; une action sans échéance reste difficilement pilotable ; une action sans indicateur reste difficilement vérifiable ; enfin, un changement non capitalisé risque de demeurer ponctuel.

3. Pourquoi certaines recommandations ne produisent-elles pas les changements attendus ?

3.1. Des recommandations insuffisamment opérationnelles

Une recommandation peut être pertinente sur le fond tout en étant difficilement applicable. Des formulations telles que « renforcer les capacités », « améliorer la coordination » ou « renforcer le suivi » demeurent insuffisantes lorsqu’elles ne précisent ni le changement attendu, ni le responsable, ni le calendrier, ni les conditions de réalisation.

3.2. L’absence de responsabilité institutionnelle explicite

Une recommandation adressée à « l’institution » risque, en pratique, de n’être portée par personne. Une gouvernance efficace suppose donc l’identification d’un responsable clairement désigné et disposant du niveau d’autorité nécessaire pour engager ou coordonner l’action.

3.3. Le décalage entre temporalité évaluative et temporalité décisionnelle

Une recommandation budgétaire formulée après l’adoption du budget peut difficilement être appliquée immédiatement. De même, une recommandation stratégique produite en dehors d’une fenêtre de révision ou de programmation peut manquer le moment de décision pertinent. Le calendrier de l’évaluation doit donc être pensé en fonction des cycles administratifs et budgétaires.

3.4. Les contraintes de faisabilité

Certaines recommandations impliquent une réforme réglementaire ou législative, une mobilisation budgétaire, un recrutement, une réorganisation institutionnelle ou un arbitrage interministériel. Leur non-exécution ne traduit donc pas nécessairement un refus d’apprendre ; elle peut révéler un problème de faisabilité ou de séquençage.

4. Toutes les recommandations ne se valent pas : la nécessité d’une hiérarchisation

Un système institutionnel mature ne traite pas toutes les recommandations comme des obligations équivalentes. Elles devraient être appréciées selon leur importance stratégique, leur urgence, leur faisabilité, leur coût, le niveau de responsabilité requis et leur horizon de mise en œuvre.

Critère	Question institutionnelle
Importance stratégique	La recommandation affecte-t-elle fortement les résultats, les risques ou la soutenabilité de l’intervention ?
Urgence	Quel est le coût institutionnel, financier ou social du report de sa mise en œuvre ?
Faisabilité	L’institution dispose-t-elle de l’autorité, des compétences et des leviers nécessaires ?
Coût	Quelles ressources financières, humaines ou techniques sont nécessaires ?
Responsabilité	Quelle structure dispose du mandat et du pouvoir de décision ?
Horizon	La mise en œuvre relève-t-elle du court, du moyen ou du long terme ?

Cette hiérarchisation permet de distinguer les mesures correctives immédiates, les réformes organisationnelles, les décisions budgétaires et les transformations structurelles de long terme. La recommandation cesse ainsi d’être une simple phrase de conclusion pour devenir un objet de pilotage.

5. Institutionnaliser la réponse managériale à l’évaluation

Plusieurs organisations internationales ont formalisé des dispositifs de réponse du management aux recommandations d’évaluation. Le principe consiste à documenter la position de l’institution — acceptation, acceptation partielle ou non-acceptation motivée — puis à préciser les actions, responsabilités et échéances associées aux recommandations retenues.

La politique d’évaluation révisée de l’UNICEF établit des attentes explicites concernant l’utilisation des évaluations et les responsabilités de gouvernance (UNICEF, 2023). La politique d’évaluation du PNUD pour 2025-2030 renforce également l’accent mis sur l’utilité, l’apprentissage et l’engagement du management et des parties prenantes (PNUD, 2025). À la Banque mondiale, le Management Action Record constitue un processus annuel de redevabilité et d’apprentissage consacré au suivi de la mise en œuvre des recommandations du Groupe indépendant d’évaluation (IEG, 2025).

L’enseignement institutionnel est majeur : une recommandation ne devrait pas disparaître après la validation du rapport. Elle devrait faire l’objet d’une décision documentée et traçable.

6. Du rapport d’évaluation au Plan d’action de mise en œuvre des recommandations

Pour les administrations publiques africaines, une évolution structurante consisterait à systématiser, pour les évaluations stratégiques, un Plan d’action de mise en œuvre des recommandations (PAMR). Ce plan transforme chaque recommandation acceptée en engagement pilotable.

Recommandation / décision	Action corrective	Responsable	Échéance	Indicateur / preuve
R1 – Acceptée	Actualiser le cadre de résultats et mettre en service le tableau de bord	Direction technique	T2 2027	Cadre validé ; tableau de bord opérationnel

Le statut de chaque action peut être normalisé : non démarrée, en cours, réalisée, différée ou abandonnée avec justification. Un tel dispositif renforce la redevabilité tout en facilitant l’intégration des recommandations aux plans de travail et aux tableaux de bord.

7. Le taux de mise en œuvre : un indicateur utile, mais insuffisant à lui seul

Une institution peut suivre un indicateur de taux de mise en œuvre des recommandations prioritaires acceptées. Le choix de retenir les recommandations acceptées dans le dénominateur est important : une recommandation formellement rejetée et justifiée ne devrait pas être assimilée mécaniquement à un défaut d’exécution.

Taux de mise en œuvre = (Recommandations prioritaires acceptées et mises en œuvre / Recommandations prioritaires acceptées) × 100

Une précaution scientifique demeure toutefois indispensable : mettre en œuvre une recommandation ne signifie pas nécessairement que cette recommandation a produit l’effet attendu. Deux niveaux doivent donc être distingués : l’exécution de l’action et l’effet produit par cette action sur le problème initial.

8. Le suivi des recommandations comme composante de la performance institutionnelle

Le suivi des recommandations ne devrait pas relever exclusivement des unités de suivi-évaluation. Selon la nature des recommandations, il peut impliquer l’autorité de tutelle, la direction générale, les directions techniques, les responsables de programmes, les fonctions financières, les structures de planification, les organes de contrôle et, lorsque cela est pertinent, les partenaires et les bénéficiaires.

Les recommandations stratégiques devraient pouvoir être examinées dans les revues annuelles de performance, les conférences budgétaires, les revues sectorielles, les réunions de direction, les conseils d’administration ou les arbitrages de programmation. L’évaluation devient alors une composante de la gouvernance plutôt qu’une activité périphérique.

9. Relier l’évaluation aux cycles budgétaires et de programmation

Une recommandation nécessitant un financement mais qui n’entre jamais dans le processus budgétaire a peu de chances de produire un changement. De même, une recommandation concernant une stratégie sectorielle doit pouvoir être injectée dans son processus de révision ou dans la formulation du cycle suivant.

Le véritable enjeu consiste à créer des passerelles institutionnelles entre évaluation, planification, budgétisation, programmation, management, contrôle et décision politique. La recommandation de l’OCDE sur l’évaluation des politiques publiques place précisément l’évaluation dans une culture de performance plus large, au service de l’apprentissage continu et de la décision fondée sur les données probantes (OCDE, 2022 ; 2025).

10. Digitaliser le suivi : rendre la recommandation traçable

La digitalisation peut répondre à l’un des problèmes classiques du suivi : la dispersion de l’information. Un système numérique peut associer à chaque recommandation un code unique, l’évaluation d’origine, le niveau de priorité, la décision du management, le responsable, l’action retenue, l’échéance, le niveau d’avancement, les preuves, les alertes de retard et la date de clôture.

Un tableau de bord peut alors produire en temps réel le taux global de mise en œuvre, la liste des recommandations échues, les recommandations critiques en retard, la répartition par structure, les délais moyens d’exécution et, lorsque cela est possible, les effets observés après correction. La digitalisation ne remplace cependant pas la gouvernance : elle la rend visible, traçable et pilotable.

11. L’enjeu particulier de l’institutionnalisation en Afrique

Dans plusieurs pays africains, les fonctions de suivi-évaluation se structurent progressivement au sein des administrations, des programmes publics, des institutions de contrôle et des organisations de développement. L’enjeu des prochaines années ne sera donc pas seulement d’augmenter le nombre d’évaluations ou de professionnaliser davantage les évaluateurs, mais aussi de renforcer la demande institutionnelle d’utilisation des résultats.

Cette évolution suppose notamment :

• des politiques ou cadres institutionnels d’évaluation clairement établis ;
• des fonctions d’évaluation disposant d’un positionnement et d’une indépendance suffisants ;
• des mécanismes formels de réponse du management aux recommandations ;
• des plans d’action de suivi des recommandations et des responsabilités explicites ;
• une implication régulière des instances dirigeantes ;
• une articulation entre évaluation, programmation et budgétisation ;
• des systèmes numériques de traçabilité ;
• le renforcement des capacités des managers publics à utiliser les données probantes.

Il ne s’agit donc plus seulement de professionnaliser les évaluateurs. Il faut également professionnaliser les utilisateurs de l’évaluation.

12. Vers une chaîne institutionnelle : Évaluer – Décider – Agir – Suivre – Apprendre

Le véritable enjeu peut être synthétisé autour de cinq fonctions complémentaires. Évaluer consiste à produire une analyse crédible et méthodologiquement robuste. Décider signifie examiner formellement les conclusions et arbitrer les recommandations. Agir consiste à transformer les recommandations retenues en actions dotées de responsables, de ressources, d’indicateurs et d’échéances. Suivre permet de mesurer l’exécution et les effets. Apprendre consiste enfin à intégrer les enseignements dans les décisions et programmes futurs.

Cette boucle transforme l’évaluation en infrastructure d’apprentissage institutionnel. L’apprentissage organisationnel ne se confond pas avec l’accumulation de rapports ; il se manifeste dans la capacité démontrée d’une institution à modifier ses pratiques et ses décisions à partir des connaissances qu’elle produit.

Conclusion — De la culture de l’évaluation à la culture de l’utilisation de l’évaluation

Les progrès de l’évaluation en Afrique ne devraient plus être appréciés uniquement au nombre d’évaluations réalisées, à la qualité méthodologique des rapports produits ou à l’existence de dispositifs nationaux de suivi-évaluation. Une question supplémentaire doit être systématiquement posée : qu’est-ce qui a effectivement changé à la suite de l’évaluation ?

Cette question déplace le centre de gravité du débat : du rapport à la décision ; de la recommandation à la responsabilité ; de la responsabilité à l’action ; de l’action à la mesure des effets ; et de la mesure des effets à l’apprentissage institutionnel.

Une évaluation utile n’est donc pas nécessairement celle qui produit le plus grand nombre de recommandations. C’est celle dont les résultats sont suffisamment crédibles, pertinents et appropriés pour éclairer une décision, déclencher une action et contribuer à améliorer durablement l’intervention évaluée.

L’enjeu majeur est désormais d’institutionnaliser non seulement l’évaluation, mais l’usage de l’évaluation. Évaluer ne suffit plus : il faut pouvoir démontrer ce qui a été décidé, ce qui a été corrigé, ce qui a changé et ce que l’institution en a appris.

Références bibliographiques

OCDE (2019). Better Criteria for Better Evaluation: Revised Evaluation Criteria Definitions and Principles for Use. OECD Publishing, Paris. DOI : 10.1787/15a9c26b-en.

OCDE (2022). Recommendation of the Council on Public Policy Evaluation. OECD Legal Instruments.

OCDE (2025). Implementation Toolkit for the OECD Recommendation on Public Policy Evaluation. OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris. DOI : 10.1787/77faa4fe-en.

Patton, M. Q. (2008). Utilization-Focused Evaluation (4e éd.). SAGE Publications.

Weiss, C. H. (1998). Have We Learned Anything New About the Use of Evaluation? American Journal of Evaluation, 19(1), 21–33.

UNICEF (2023). Revised Evaluation Policy of UNICEF. E/ICEF/2023/27, Executive Board.

PNUD (2025). UNDP Evaluation Policy, 2025–2030. DP/2025/28, Executive Board. Independent Evaluation Group – World Bank Group (2025). Independent Evaluation Group Validation of the Management Action Record 2025. World Bank Group. DOI : 10.1596/IEG205818.